Josef Baxa: Zákony se musí promýšlet pro horší časy

JUDr. Josef Baxa. Předseda Nejvyššího správního soudu obsadil v žebříčku deníku Neovlivní.cz první místo mezi nejmocnějšími lidmi tuzemské justice. Respektovaný právník, který disponuje přirozenou autoritou a umí prosadit svou. Vybudoval vlajkovou loď justice – Nejvyšší správní soud.

Vždycky říkám, že když někoho kousne pes, tak druhý den nějaký poslanec začne sepisovat novelu trestního zákona a formulovat skutkovou podstatu kousnutí psem. Ale tak se přece právo nemá dělat. A platí to zrovna o té poslední obecní vyhlášce jako o ústavě, je přesvědčen Josef Baxa.

Předseda Nejvyššího správního soudu poskytl společnosti DeadLineMedia, vydavateli deníku Neovlivní.cz, profilový rozhovor, jehož první část vám nyní nabízíme.

Bývalý trestní soudce, který se přerodil v soudce správního, v interview mluví o tendencích politiků ovlivňovat soudní moc, neschopnosti ministrů dotahovat věci do konce i důvěře běžného občana v právo.

DLM: Je v dnešní době povolání soudce prestižní povolání?

Myslím si, že bezesporu je. Tak je to vnímáno jak soudci samotnými, tak i společností. Čas od času vycházejí průzkumy, kterých profesí si lidé nejvíce váží, a soudci se pravidelně umísťují na čtvrtém, pátém, šestém místě. Za lékaři, vědci a profesemi, o jejichž prestiži a úctě k nim není pochyb. Na jedné straně nás to těší. Na druhé straně je zajímavé, že kritika justice je velká. Ale obecně se vnímá, že tato profese je prestižní. A je to tak správně.

DLM: Je 25 let po listopadu 1989. Co se v oblasti justice všechno změnilo? Je to široká otázka, nicméně dá se říct, že je dnes Česká republika právním státem jak je běžné v Evropské unii?

Kdyby si někdo přečetl jenom psané právo, počínaje ústavou a dalšími rozhodujícími předpisy, tak by na tuto otázku mohl odpovědět, že ano. Ale je rozdíl mezi právem v knihách a právem v životě. Myslím si, že do právního státu je třeba dojít ještě nějaký kus cesty. Instituce, které slouží k prosazování práva, k ochraně práv, mezi nimiž soudy hrají klíčovou roli, pořád ještě nejsou v takové kondici, abychom se v kterémkoliv momentu, na kterémkoliv místě, v jakémkoliv procesu mohli spolehnout na to, že vše bude odpovídat standardům, které bychom chtěli mít a které jinde existují.

DLM: Nedávno jste uvedl, že soudní soustava v České republice je nevyvážená, nevyrovnaná, trpí absencí dlouhodobé koncepce. Mohl byste to nějak rozvést?

Soudní soustava musí být rigidní. Nemůžeme od soudního systému očekávat flexibilitu, přesouvání alokace zdrojů, lidí, spisů atd. Rigidní uspořádání je důležité. O to důležitější je, aby bylo vyvážené. Jak známo, lidé si nemohou vybrat své soudce, své soudy podle toho, jestli se jim líbí nebo jestli jsou rychlé, kvalitní. To je dáno. Ústavní soud i Evropský soud pro lidská práva mnohokrát opakovaly, že je věcí státu, aby svůj soudní systém uspořádal tak, aby byl garantován spravedlivý proces v reálném čase na kterémkoliv místě soudního systému. Dnes je situace taková, že justici neustále provázejí chronické poruchy. Jsou soudy, kde ne léta, ale desetiletí, existují problémy jako přetížení agendy, málo personálu a podobně. Vedle toho se zpravidla po nějakém neuváženém zásahu zákonodárce objevují poruchy akutní, kdy se vytvoří nějaké úzké hrdlo, nahromadí se agenda.

Jsou soudy, kde všechno běží tak, jak má. Soudci jsou zatíženi rozumně, rozhodují v reálném čase. Pak jsou soudy, kde je totální, léta trvající stres, kde soudci jsou jednou nohou v kárném řízení. A ten, kdo by to měl řešit, to vůbec neřeší. Nejmenší okresní soud má kolem devíti soudců, největší jich má desetkrát tolik. Při známých principech nepřeložitelnosti soudců se to nedá vyřešit jinak než koncepční změnou uspořádání soudního systému.

DLM: A to by mělo řešit ministerstvo spravedlnosti.

To je věcí když ne ústavy, tak určitě zákonů, procesních řádů, organizačních zákonů. Justice to ví, ale nemá v rukou prostředky, aby to sama mohla změnit.

DLM: Mohlo by se to řešit zavedením Nejvyšší rady soudnictví? Co by taková instituce měla mít na starost?

Na celém světě je běžnou věcí, že soudní moc, jedná ze tří mocí, je spravována nějakým tělesem. Mimo jiné proto, aby platily principy rovnováhy dělby moci. Uspořádání u nás, kde má exekutiva nadměrný vliv na chod soudnictví, je ve světě spíš raritou. V rámci Evropy jsou v podstatě tři země, kde funguje takzvaný byrokratický ministerský model řízení. Je to Německo, Rakousko a je to Česká republika. Ta tělesa se nazývají různě, mají různé kompetence, různé vztahy k jiným ústavní orgánům v daných zemích. Ale podstatné je, že soudci tam mají významné zastoupení a společně s exekutivou se podílejí na správě soudního systému.

Nejvyšší rada soudnictví, budeme-li ji tak pracovně říkat, není žádný cíl. Je to jenom důležitý prostředek na cestě k tomu, aby konečně někdo soudní systém koncepčně, kontinuálně, dlouhodobě, prostě kompetentně řídil a spravoval. I když se to možná zdá jako protimluv, i nezávislá justice musí být řízena, spravována a kontrolována, aby fungovala efektivně a nenastávaly různé poruchy. Ministerstvo to dlouhodobě nedokáže dělat.

DLM:V jaké stavu se tedy záměr Nejvyšší rady soudnictví nachází? Předpokládám, že tento model bude mít značnou opozici.

V našich hlavách tu myšlenku nosíme dlouho. Shodou okolností jsem o víkendu listoval starými novinovými články a bylo to před patnácti lety, kdy ministr Motejl s touto zásadní změnou přišel. Neuspěl. Parlament v roce 2000 jeho koncepci odmítl. Tehdy i dnes nikdo neřekl, proč změnu nechce nebo co vlastně chce. Přijal jsem pověření bývalé ministryně spravedlnosti, abych se pokusil takový koncept znovu připravit. Pustil jsem se do toho, pracujeme na tom s tvůrčím týmem, máme sbor blízkých konzultantů, celou řadu osobností z justičního i nejustičního světa, ústavní právníky atd.

Co ale zatím postrádám, je názor současného ministra spravedlnosti na to, jestli tato věc má nebo nemá být dál rozvíjena. Podstatné je, že pokud chce někdo s justicí něco dělat, musí si s ní sednout k jednomu stolu. Justice je jedna z mocí a nedá se na ní nic vynucovat nebo jí něco vnucovat bez toho, že by změny většinově akceptovala, přijala a zajistila jejich fungování. Tady nejde o to, sebrat někomu nebo se prát o nějaké kompetence, o podíl na moci. Justice chce přijmout kus odpovědnosti za své fungování. K tomu potřebuje pravomoci a ty chce do jisté míry sdílet s exekutivou. To znamená, vy ministerstvo, my justice, pojďme si sednout k jednomu stolu a dohodnout se, jak využít vašich politických a legislativních prostředků a naši znalost prostředí a konečně vytvořme fungující systém.

Takovému úsilí je zatím většinou dávána nálepka soudcovské samosprávy, soudcokracie, říká se, že se soudci chtějí vymknout z odpovědnosti, vytváří si svůj cech, své odbory. To není pravda. Jenom říkám, že by měl fungovat jiný způsob justiční exekutivy, ve kterém by měli významný podíl soudci. Aby se pravomoc a odpovědnost za stav justice dostala do rovnováhy. Justice nese odpovědnost, je předmětem kritiky za příznaky, to znamená za dlouhá řízení, za nevyzpytatelná rozhodnutí atd. Ale příčiny, počínaje nekvalitou právního řádu přes výběr kandidátů do funkci soudce, soudních funkcionářů, jsou v rukou exekutivy. Tam má justice pramalý vliv a trpí tím, co je v politice běžné, že se ministři střídají, že přicházejí a odcházejí. A i když mají ty nejlepší úmysly, nejlepší vize, schopnosti, energii, tak mají objektivně málo času a vedle toho x dalších priorit, že nedokážou nic dotáhnout do konce. Vznikem tohoto tělesa by se odstranil hlavní problém a justice by konečně mohla být kontinuálně řízena a spravována.

DLM: Ministr Pelikán je ve funkci trošku víc než měsíc. Měl jste už možnost se s ním ve funkci ministra setkat a tyto důležité plány s ním probrat?

Ke svému zklamání nikoliv. Je to asi šest týdnů, co jsem mu na toto téma napsal dopis. Stále čekám na odpověď, na návrh pracovního setkání. Na nedávné poradě ministra s předsedy krajských a vyšších soudů jsem se ho veřejně na to zeptal. Odpověď byla rozpačitá, vlastně nijaká.

DLM: Zaregistroval jsem, že jste se na ministra Pelikána tak trošku rozhněval, když v souvislosti s novým zákonem o státním zastupitelství přišel s doprovodnými novelami týkajícími se kárné odpovědností soudce, které nejsou úplně povedené.

Vůbec nejsou povedené. Můžeme se bavit o tom, jak moc jsou nebo nejsou povedené, ale ministři dělají pořád stejné chyby. Takové normy se musí s justicí projednat. Každá změna zákona má nastat jenom v případě nezbytné potřeby. A tu nezbytnou potřebu odvodím od toho, jak funguje stávající zákon. My jsme kárným soudem od roku 2009 pro všechny soudce, státní zástupce, soudní exekutory. Máme s touto agendou opravdu rozsáhlé zkušenosti, máme i rozsáhlé analýzy, se kterými se nijak netajíme, dáváme je k dispozici i médiím. Máme dost materiálů k tomu, abychom mohli říct, jestli něco funguje nebo nefunguje. A teď, aniž bychom si o této věci pohovořili, tak trošku pokoutným způsobem se objeví úprava v normě, která s kárnou odpovědností soudců nemá souvislost. Jedná se zase o jeden z nápadů, který jde po příznacích ale ne po příčinách. Ministerstvo asi muselo někomu zaplatit náhradu škody, a tak někoho napadlo, že potřebují větší prostor pro kárné stíhání soudců. Je to něco, co ukazuje buď na totální bezradnost, anebo, což je ještě horší, na okamžitou momentální politickou účelovost. Ono to hezky vypadá. Ale je to už po několikáté, že místo aby se ministerstvo spravedlnosti trošku zamyslelo, zda za stav justice nenese také nějakou odpovědnost, tak jde tím nejjednodušším způsobem – budeme ty soudce řezat. Ale to není řešení.

DLM: Institucionalizace Nejvyšší rady soudnictví by s sebou přinesla změnu ústavy. Taková změna je problematická. Uvažuje se o ní v souvislosti s případným upřesněním pravomocí prezidenta. Je vůbec zapotřebí pravomoci prezidenta měnit nebo můžeme se stávající úpravou žít i do budoucna?

Ti, kteří o tom přemýšlejí, sklízejí ovoce vlastní práce. A to ovoce jim příliš nechutná. Proto ho chtějí změnit. Chtějí sázet nové stromy, které mají nést lepší ovoce. To je varovné. Nikdy by se obecná pravidla neměla měnit na základě aktuálních událostí nebo aktuálních osob. Máme rádi prezidenta, tak mu přidáme. Nemáme rádi prezidenta, tak mu ubereme. Máme rádi soudy? Taky. To je špatně. Vždycky říkám, že když někoho kousne pes, tak druhý den nějaký poslanec začne sepisovat novelu trestního zákona a formulovat skutkovou podstatu kousnutí psem. Ale tak se přece právo nemá dělat. A platí to zrovna o té poslední obecní vyhlášce jako o ústavě. Jestliže se do ústavy vložil model přímé volby prezidenta republiky, aniž by se promyslely všechny vztahy a souvislosti, tak se dosavadní rovnováha narušila. Je-li prezident volen občany, nesporně má silnější mandát. Podle této logiky by ale prezidentovi slušelo spíš pravomocí více. A ne ho omezovat, protože se nám zdá, že si dělá co chce a nedělá to, co má. Mělo to být obráceně. Přímá volba prezidenta se měla zakomponovat do ústavy až ve chvíli, kdy byly přeuspořádány vztahy mezi ostatními ústavními institucemi.

Nejvyšší rada soudnictví by také musela být zakotvena v ústavě a musely by se vytvořit vztahy směrem k vládě, k parlamentu, k prezidentu republiky. Ale to není taková kvalitativní změna. Šlo by spíš o doplnění něčeho, co v ústavě chybí. Střecha soudní moci, její reprezentace.

Soudní moc nemá to, co mají výkonná i zákonodárná moc v podobě vlády, prezidenta, komor parlamentu. Nejsou to nejvyšší soudy, ty tyto kompetence nemají. V tomto případě by se jednalo o určité dotvoření něčeho, na co tvůrcům ústavy tehdy nezbyl čas, když museli v létě 1992 narychlo a pod vlivem děje na Slovensku ústavu ušít.

DLM: Jedna věc je všechno dopředu promyslet, druhá věc je realita, která se ukáže až poté, co zákonné normy vstoupí v platnost. Příkladem toho je nový občanský zákoník. Ještě předtím, než vstoupil v platnost bylo zřejmé, že bude zapotřebí ho novelizovat. Jak je to možné? Pracovalo na tom přece takové množství chytrých hlav.

To je ukázka toho, že když se střetnou politické a věcné argumenty, tak ty věcné jdou stranou. U tak velkého díla jakou je kodifikace soukromého práva, můžeme předpokládat, že tam prostě nějaké chyby budou. A neznamená to, že by někdo vytvořil zmetek. Je to opravdu rozsáhlá i časově náročná práce. Pracovalo se na tom mnoho roků, a bylo hodné účinnost odložit. Nechat tomu čas, kdy už zákon je v pevném tvaru, je schválen parlamentem, je platný, vyšel ve sbírce. To je přesně ten čas, kdy se na něj bude dívat praxe a kdy se najdou chyby. Není žádná ostuda zákon ještě před nabytím činnosti drobně novelizovat. To se z politických důvodů nestalo. Občanský zákoník, malá ústava soukromého práva, která dopadne na každého člověka od narození až do smrti i po smrti, měl být doprovázen slavnostním pocitem. Ale on byl silově, politicky, velmi demagogicky prosazen. A z obavy, že by síla v případě jiného budoucího politického výsledku mohla být nahrazena proti-sílou, musela být honem nastavena účinnost, aby to už nikdo nemohl změnit.

Když zákon jednou vstoupí v život, je velmi těžké ho měnit. To chápu. Ale mělo se tomu dát třeba tří pětiletý odklad. Hlavně proto, aby se stačilo k občanskému zákoníku udělat procesní svět. To je další věc, kdy vidíme úplnou absenci strategického, koncepčního uvažování. Už roce 2009 byl přijat nový trestní zákoník, také rekodifikace. Oba tyto velké kodexy mají svoje procesní zrcadlo, to znamená trestní řád, občanský soudní řád. V ideálním světě by tyto věci měly být na stole naráz nebo v krátkém prodlení. Do dnešního dne nic není. Ani v jednom, ani v druhém případě. Kodifikační práce byly dokonce utlumeny. To je úplně špatně. Ale je to styl dnešního uvažování při zacházení s legislativou. Počínaje tím, jak nekvalitně vzniká, jak se pak nekompetentně prosazuje a jak málokdo přizná skutečné dopady.

DLM: Proč to tak je?

Uvažování zákonodárců i exekutivců je takové, že zákon chtějí mít, protože ho slíbili. Tak ho vytvoří. A doprovodí ho slovy, že vše bude podle nového zákona jednodušší, rychlejší, levnější a podobně. Žádný zákon není zadarmo. Tím jsou zároveň nuceni skutečné dopady popírat. Buď je nedomyslí nebo je zlehčí, zbagatelizují. Kdyby dopady přiznali, tak logicky vznikne protiargument, zdali si tak drahý zákon můžeme dovolit. Nebo jsou negativní dopady ve srovnání s pozitivními větší. To, že zákon vyjde ve sbírce, není pro justici konec, ale začátek. Na nás dopadají povinnosti všeho druhu, my podle toho zákona musíme žít, musíme rozhodovat. A ten, kdo zákon přivedl na svět, se pak k odpovědnosti moc nehlásí. A když ano, tak s takovým tím “No, tak to nějak znovelizujeme”. Ale to je právě ta nekončící chyba – “My ten zmetek nějak znovelizujeme”. Právo ztrácí dynamiku, vzniká chaos, právní řád se neustále mění, přijímají se nové zákonné normy, které se vzápětí novelizují. To adresáty odradí. Běžný člověk, který není nastaven na porušování zákonů, který se chce chovat podle pravidel, rezignuje. Pravidla jsou v takové proměně, že si říká “Co já? Co po mně chcete?” Platí to zejména o veřejném právu, kde stát přináší spoustu nových povinností, příkazů, zákazů, sankcí. Ale ani stát sám není schopen státní správu reálně vykonávat, dodržování pravidel kontrolovat a vynucovat. Takže to dělá selektivně, což samozřejmě opět vzbuzuje pocity křivd. A to je jenom popis stavu, nemluvím o nějakém řešení.

DLM: Člověk by čekal, že pětadvacet let po revoluci bychom už nějaké zkušenosti měli mít a měli se snažit řešit tyto záležitosti rozumně, koncepčně.

Je to začarovaný kruh. Rozhodující aktéři v politické soutěži by měli být zdrženliví, měli by promýšleli dopady změn, které prosazují. Dopady i na období, kdy už třeba nebudou nositeli moci. V průběhu zápasu nemůžete měnit pravidla, protože zrovna vyhráváte a chcete si to vítězství pojistit. Zákony se musí promýšlet pro horší časy, nesmíte si tam dosazovat sám sebe se svými ušlechtilými úmysly, musíte si tam naopak představit někoho, kdo má úmysly úplně jiné, jiné vlastnosti. A s tím musíte k tvorbě pravidel a jejich změnám přistupovat. Ale to se bohužel neděje.

Politický rytmus nepřináší uvažování dlouhodobé, je zapotřebí pocit odpovědnosti nejen za sebe, za svoji stranu a za svoji vládu, ale také za republiku, za zemi. Politika je přece služba, ne? Politici dostali na nějaký čas propůjčenou důvěru, kterou musí sakra odpracovat, aby se i po letech na ně vzpomínalo jako na ty, co zajistili uspořádání, které zaručuje klidný, rozumný, spokojený život v prosperitě, svobodě a bezpečnosti.

DLM: Obávám se, u nás bohužel nemáme mnoho politiků, co tímto způsobem přemýšlí. Hypotetická otázka. Kdybychom nebyli v Evropské unii, kdybychom nemuseli přijímat evropské zákony, kde bychom dneska byli? Jedná se mi o případný přínos unie pro naši zemi.

Když se podíváme jedenáct let zpátky, před rok 2004, tak skutečnost, že jsme chtěli vstoupit do unie nás nutil přizpůsobit se standardům obvyklým v této organizaci. To byl jednak stav práva a také stav institucí. V přístupových rozhovorech a ve zprávách před vstupem byla justice velmi kritizována, jako něco, co moc dobře nefunguje. Určitě tam byl tlak na to, aby se některé věci v návaznosti na to zlepšily. Myslím si, že kdybychom nebyli členy unie, že by situace i přes všechnu bruselskou byrokracii nebyla lepší.

Ekonomický život v Evropě je propojen a aby si země uprostřed Evropy, která není zrovna Švýcarskem, mohla dovolit nějaké extrabuřty, tak by se musela svému okolí přizpůsobit. Možná by to nebylo na tak vysoké byrokratické úrovni, ale myslím si, že republika z volného pohybu, základní svobody spíš profituje, než že by na to doplácela. Neuměli jsme si s tím poradit, možná jsme vlastní neschopnost vydávali za diktát. Ano, těch volovin se tam narodí docela dost, ale je věcí našeho sebevědomí, naší kompetence, abychom se s tím dokázali srovnat a unii ovlivňovali směrem k zjednodušování procedur, byrokracie. Výmluvy typu “My nic, to chtějí oni, co máme dělat?”, to je oblíbená fligna.

Druhá část rozhovoru již brzy