Právníci GHS Legal: Nový stavební zákon aneb developeři developerům

Přijetí nového stavebního zákona, jehož cílem má být především zrychlení a zjednodušení stavebního řízení, provázejí vášnivé diskuze. Jeden úřad, jedno razítko, jedno rozhodnutí o stavbě – tak lze ve zkratce charakterizovat základní pilíře připravovaného zákona. Zní to přeci krásně, tak v čem je háček? Odpověď hledali právníci společnosti GHS Legal, za které analýzu chystaného zákona připravila Anna Břenková.

Příprava zákona je nyní ve finále, koncem dubna bylo uzavřeno připomínkové řízení. Jak ale konstatuje ve své analýze Anna Břenková: “Stát při jeho přípravě rezignoval na své povinnosti, na ochranu veřejných zájmů, na demokracii, a tedy fakticky selhal.”

Celá analýza zde:

Na tom, že je stavební řízení v České republice neúměrně zdlouhavé, komplikované a nepředvídatelné, panuje vzácná názorová shoda napříč veřejností. Stavebník potřebuje až desítky „razítek“ od různých institucí kvůli jediné stavbě. Velký rozdíl je však v tom, jestli stavíte klasický rodinný dům nebo obchodní centrum. Zatímco v prvním případě je stavební povolení zpravidla vydáno v rámci přiměřené lhůty, u komerčních staveb je situace odlišná a   čekání na vytoužené povolení se může prodloužit i na mnoho let. Nikdo však neví, jak moc je situace odlišná, protože údaje o průměrné délce stavebního řízení u různých typů staveb nikdo neeviduje.

Snahy o zrychlení stavebního řízení už tu v minulosti byly, především v podobě dílčích novel stavebního zákona z roku 2012 a 2017, jejichž efekt byl však přesně opačný. Výsledkem totiž byla nejenom potřeba „dalšího razítka“, ale celý proces se ještě více roztříštil, zkomplikoval a fakticky prodloužil. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR (dále jen  MMR), které má otázku stavebních předpisů ve své gesci, proto přišlo s řešením této bezútěšné situace v podobě kompletní rekodifikace stavebního zákona.

Věcný záměr stavebního zákona

V rámci diskuse ohledně koncepce nového stavebního zákona se zrodila myšlenka, že by se stavební proces urychlil, kdyby se celý systém centralizoval. Jinými slovy, stavební úřady by byly vyňaty z pravomoci obcí a měst a přešly by pod nově vytvořenou soustavu státních stavebních úřadů v čele s Nejvyšším stavebním úřadem. Jak se vyjádřilo mnoho odborníků, tento krok v kombinaci s dalšími navrhovanými změnami, jež představují značné okleštění práv samosprávy především v oblasti územního plánování, by byl pravděpodobně protiústavní, jelikož Ústava zakotvuje právo obcí a měst na samosprávu, která by tímto byla fakticky devalvována. Nehledě na to, že úplné překopání systému, který má zavedenou strukturu, hierarchii a řád, vyžaduje čas, a především odbornou znalost praktické stránky věci. Dopady neuvážlivého a rychle napsaného zákona totiž mohou být enormní. Jestliže úřady nebudou na takovou změnu důkladně připraveny, může to na předem neznámou dobu ochromit celé stavební řízení a nebudeme-li rok, dva či více, stavět vůbec, bude to mít fatální důsledky pro celou českou ekonomiku.

Souvislosti

» Metnar navrhuje posílení pravomoci pro premiéra a vládu

» Baxa: Zákony se musí promýšlet pro horší časy

» Vládní návrh hraje do karet byznysu premiéra

Neméně kontroverzním institutem je zavedení „automaticky generovaného stavebního povolení“, tedy povolení, které počítač automaticky vytvoří, nebude-li z jakéhokoliv důvodu dodržena lhůta k vydání povolení ze strany úředníků. Stavební řízení se tak pravděpodobně skutečně zrychlí, ale na úkor kvality a ochrany veřejného zájmu, které budou ohroženy – tu může najednou vyrůst zábavní park uprostřed chráněné krajinné oblasti, tu zase obchodní centrum v historické zástavbě. Co na tom, že daná stavba nemusí být v souladu s územně plánovací dokumentací nebo obecnými pravidly pro výstavbu. Lhůta vypršela, stavební povolení bylo vygenerováno, hlavně že je to rychlé. Je to samozřejmě extrémní představa, i v navrhované právní úpravě by měly být zachovány jisté kontrolní mechanismy, avšak jedná se o koncept oproti dnešní úpravě mnohem komplikovanější a ve svém důsledku nedomyšlený. Jestliže délka stavebního řízení není příliš problematická v případě výstavby rodinných domů, jako spíše komerčních projektů, nabízí se otázka, komu především by automatické stavební povolení hrálo do karet. Nutně se tím také otevírá prostor pro příležitost ke korupci.

Výše uvedené samozřejmě není absolutním výčtem veškerých otázky vzbuzujících aspektů připravovaného zákona, je to pouze namátkový vzorek dokládající nekompaktnost celé úpravy, který je sám o sobě schopen způsobit více škody než užitku.

Abychom nebyli k chystanému stavebnímu zákonu jenom kritičtí, obsahuje i několik pozitivních aspektů. Jednou z vítaných novinek je digitalizace stavebního řízení, což je krok dopředu, nicméně panují obavy ohledně její realizace, resp. délky realizace. Vezmeme-li v potaz, že ani 30 let od revoluce nemáme k dispozici všechny platné zákony v elektronické podobě, je otázkou, jak dlouho bude digitalizace stavebního řízení trvat.

Tolik stručně k obsahové stránce připravovaného stavebního zákona, neméně rozporuplné jsou však i okolnosti jeho vzniku.

Okolnosti vzniku nového stavebního zákona

V říjnu roku 2018 uzavřelo MMR s Hospodářskou komorou České republiky (dále jen Hospodářská komora) dohodu s honosným názvem „Memorandum o spolupráci na projektu rekodifikace veřejného stavebního práva ČR“. Na tom by ještě nebylo nic tak zvláštního. Nutno uvést, že dle zákona České národní rady o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, je Hospodářská komora sdružením podnikatelů vzniklým na podporu podnikatelských aktivit. A právě toto sdružení podnikatelů, jehož členy jsou i developerští giganti, má připravovat nový stavební zákon.

Podstatou této dohody nebo chcete-li, memoranda, je závazek Hospodářské komory (tj. sdružení podnikatelů), provést, odborně zpracovat a bezúplatně MMR poskytnout návrh věcného záměru nového stavebního zákona včetně posouzení dopadů regulace a paragrafového znění, a to v souladu s legislativními pravidly vlády. Aby toho nebylo málo, Hospodářská komora svěřila samotné psaní zákona největší advokátní kanceláři v České republice, která dle svých webových stránek „poskytuje právní služby ve všech aspektech projektů v oblasti nemovitostí a stavebnictví se zásadním podílem na českém a slovenském právním trhu. Právní tým zabývající se právem nemovitostí a stavebnictví tvoří více než 24 právníků, a dle dostupných informací tak představuje jeden z největších právních týmů se zaměřením na oblast práva nemovitostí a stavebnictví v České republice a na Slovensku“. Za samotného autora nového stavebního zákona je v médiích označován Mgr. František Korbel, Ph.D., přední advokát a partner advokátní kanceláře Havel & Partners, a mimo jiné také člen Legislativní rady vlády (dále jen LRV). To, že má Hospodářská komora a zmíněná advokátní kancelář sídlo ve stejné budově, může být jen šťastnou shodou náhod.

Ptáte se, kdo vlastně „běžně“ píše zákony? Legislativci. Tedy absolventi právnických fakult, kteří jsou na základě zákona o státní službě ve služebním poměru ke státu a kteří jsou na psaní zákonů odborně vyškoleni. Stát je tím subjektem, který by měl v demokratickém právním státě zajišťovat tvorbu zákonů, a to prostřednictvím svého odborného nezávislého aparátu. Právě nezávislost je nezbytným předpokladem pro tvorbu právních předpisů, které jsou závazné pro všechny, ať už jsou jejich zájmy jakékoliv.

Proč zrovna tento zákon nepíší legislativci? Toť otázka – MMR se ohání nedostatkem času, ale také třeba tím, že i příprava nového občanského zákoníku byla přenechána „externistům“, a že tehdy to bylo v pořádku. Občanský zákoník byl však připravován týmem prof. Dr. JUDr. Karla Eliáše, renomovaným odborníkem na soukromé právo, předním českým civilistou, vedoucím vědeckým pracovníkem Ústavu státu a práva Akademie věd ČR a nositelem nejvýznamnějších právních ocenění, tedy odborníka nezávislého na jakékoli advokátní kanceláři hájící číkoli zájmy. Fakt, že, i kdyby jen část nového stavebního zákona připravovala největší advokátní kancelář v zemi, pod záštitou sdružení mimo jiné developerských společností, je podle slov experta na správní právo JUDr. Petra Svobody, Ph.D., „jako kdyby nový trestní zákoník připravovali obhájci Jiřího Kajínka“.

Vraťme se však ještě ke způsobu přípravy nového stavebního zákona. Dle čl. 4 Statutu Legislativní rady vlády: „Předseda Legislativní rady může rozhodnout, že legislativní návrh nebude projednán Legislativní radou a že k němu bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady, jestliže jde o úpravu, která nemá, v případě věcného záměru zákona nebude mít, formu komplexního zákona.“ Zde se však jednalo o věcný záměr komplexního zákona, a jak zaznělo v diskuzním pořadu Otázky Václava Moravce odvysílaného dne 08.12.2019, neprojednávala ho Legislativní rada vlády, ale pouze její pracovní komise, která pro předsedkyni LRV připravila koncept stanoviska. Ve stejném pořadu také zaznělo, že pracovní komise v tomto konceptu vyjádřila obavy ohledně návrhu věcného záměru zákona, jelikož je v řadě případů v rozporu s legislativními pravidly vlády. Po zásahu doktora Korbela však byla, mimo jiné, z konceptu stanoviska tato věta vypuštěna a kladné stanovisko bylo vydáno ve verzi upravené doktorem Korbelem. Doktor Korbel je také tím, kdo vypořádává připomínky k paragrafovému znění zákona. Ministryně pro místní rozvoj žádné z těchto tvrzení nerozporovala, naopak tento postup obhajovala jako naprosto běžný. Porušen byl přitom i kompetenční zákon, jelikož dle jeho ust. § 24 „Ministerstva … připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů týkajících se věcí, které patří do jejich působnosti…“.

Návrh zákona schytal kritiku na mnoha frontách: od právních expertů, kteří kritizují jak obsah připravovaného zákona, tak samotné okolnosti jeho vzniku, přes Svaz měst a obcí ČR, památkáře, ochránce přírody a krajiny, jež by dle navrhovaného znění přišli o část svých pravomocí, až po ředitelství záchranného hasičského sboru, a tak dále a tak dále.  Kritiky se dočkal také od samotných úředníků MMR, které za návrh zákona zodpovídá. Ti za to dostali hned dvojí výtku. První, že si stěžují ještě před vznikem finální verze návrhu a druhou, že si stěžují pozdě. Stejně tak Nejvyšší soud i Nejvyšší správní soud doporučily nepokračovat v přípravě nového stavebního zákona dle současné koncepce, ale celý ho předělat. Nejvyšší správní soud kritizuje už věcný návrh zákona, který byl vypracován jednou ze zájmových skupin v oblasti stavebního práva. Stejně tak poukazuje na řadu protichůdných institutů a gramatické či stylistické chyby, které mohou způsobovat potíže při výkladu.

Ve světle událostí posledních týdnů, především však toho, že se ministryně pro místní rozvoj dohodla se zástupci Svazu měst a obcí ČR na určitém kompromisu, došlo k podstatné změně koncepce návrhu zákona. Heslo „jeden úřad“ už neplatí a nynější verze počítá s dvoukolejností úřadů v podobě zachování stávajících stavebních úřadů a nově vzniklých státních stavebních úřadů. Jestliže je již nyní systém roztříštěný, dle kompromisní koncepce bude ještě roztříštěnější. Zároveň bude zachováno něco ze stávající úpravy a něco z původního věcného záměru nového stavebního zákona, takže hrozí, že výsledkem bude spíše chaos.

Na to konto oznámila Hospodářská komora skrze svého prezidenta Vladimíra Dlouhého, že se od této verze nového stavebního zákona distancuje. Dlouhý v rozhovoru pro Český rozhlas konstatoval, že jediným jeho cílem bylo hájit zájmy členské základny a toto koncepce se značně odchýlila od konceptu, na kterém komora pracovala. Návrh nového stavebního zákona se nyní nachází ve fázi vypořádávání připomínek k jeho paragrafovému znění, a vzhledem k tomu, že se jich sešlo několik tisíc, byla tato fáze prodloužena až do konce března 2020. Platnost nového stavebního zákona je plánována na jaro/léto 2021, s ohledem na zákonné lhůty se však jeví velmi nereálně. Účinnost zákona, tedy den, od kterého se musí všichni zákonem řídit, byla oproti původnímu předpokládanému harmonogramu odsunuta až na druhou polovinu roku 2023.

Právní předpis, který je základním stavebním kamenem například pro územní plánování či rozhodování o povolování staveb, má také značné dopady na ochranu životního prostředí a jiné veřejné zájmy. Na straně jedné stojí stavebník, který chce stavět, na straně druhé zpravidla subjekty mající zájmy odlišné od zájmů stavebníka, ať už jimi jsou sousedé, stát či dotčené orgány chránící veřejné zájmy jako je příroda, krajina nebo památková péče. Samotný fakt, že stavební zákon píší advokáti stavebníků, developerů či podnikatelů ve stavebnictví, tedy jedna ze zájmových skupin, je do očí bijící kuriozita, která v právním státě nemá obdoby. Stejně kuriózní by bylo, kdyby zákon psali ochránci přírody, památkáři nebo jakákoliv jiná zájmová skupina. Takto zásadní předpis má být výsledkem společenského konsensu a precizní a nezávislé práce legislativců. I kdyby byla veškerá problematická ustanovení z návrhu nového stavebního zákona vypuštěna, výše uvedené skutečnosti ohledně okolností vzniku předpisu vyvrací tvrzení MMR, že stavební zákon vzniká naprosto standardním způsobem.

Z tohoto úhlu pohledu stát rezignoval na své povinnosti, na ochranu veřejných zájmů, na demokracii, a tedy fakticky selhal.

Anna Břenková, GHS Legal

Text vznikl za podpory Nadačního fondu rodiny Orlických